Vier gewinnt: Fusion von E-Plus und O2 dürfte Wettbewerb erheblich schwächen

28 Jul

Den geplanten Zusammenschluss von E-Plus und O2 auf dem deutschen Mobilfunkmarkt sehe ich kritisch, wie auch das Handelsblatt heute berichtet.

Bisher war der Markt durch sehr lebhaften Wettbewerb gekennzeichnet, der gerade von den beiden kleinen Anbietern befeuert wurde. Neue Tarifmodelle sind stets zuerst von E-Plus und O2 eingeführt wurden, Preissenkungen sind fast immer von diesen beiden Anbietern ausgegangen. Auch waren E-Plus und O2 die ersten, die ihre Netze für dritte Anbieter geöffnet haben (Aldi-Talk, Tchibo, etc.) und Skype auf ihrem Netz zugelassen haben (O2). Ein wesentlicher Grund für diesen intensiven Wettbewerb war die hohe Asymmetrie zwischen den beiden kleinen und den beiden großen Anbietern: die beiden kleinen Anbieter haben wesentlich andere Interessen (Wachstum, Marktanteilsgewinne, um so ihre Durchschnittskosten zu senken) als die beiden großen Anbieter (Margen sichern) und fahren daher auch andere Wettbewerbsstrategien. Davon lebt der Wettbewerb heute in erheblichem Ausmaß.

Durch den geplanten Zusammenschluss käme es nun zu einer Situation mit drei nahezu identisch großen Anbietern, die jeweils fast genau ein Drittel des Marktes hätten. Damit würden auch die Interessen der Anbieter „harmonisiert“ und sich die Wettbewerbsstrategien der drei Netzbetreiber vermutlich angleichen. Es entstünde leicht eine Situation kollektiver Marktbeherrschung, in der es stillschweigend zu Nichtangriffspakten kommt (ohne dass unbedingt ein echtes Kartell vorliegt). Anders ausgedrückt besteht die Gefahr, dass der Mobilfunkmarkt erheblich an seiner bisherigen Wettbewerbsdynamik verliert, weil der fusionierte Anbieter ein viel geringeres Interesse an Wettbewerbsvorstößen hat als die beiden kleinen bisher.

Interessant ist in diesem Kontext, dass KPN (die Muttergesellschaft von E-Plus) im Juli 2007 eine Beschwerde beim Bundeskartellamt eingereicht hat, in der KPN die Sicht vertritt, dass auf dem deutschen Mobilfunkmarkt kein wesentlicher Wettbewerb herrscht. Das Kartellamt hat die Ermittlungen zwar Ende 2009 eingestellt, aber selbst erhebliche Zweifel am Wettbewerb zwischen T-Mobile und Vodafone geäußert, da deren Interessen und Verhaltensweisen so ähnlich seien. Ich selbst habe die Sichtweise des Bundeskartellamtes damals nicht geteilt und darauf verwiesen, dass gerade von O2 und E-Plus erhebliche Wettbewerbsimpulse ausgehen, weil diese eben in einer ganz anderen Situation sind als Vodafone und T-Mobile (Details dazu in unserem Papier zum Wettbewerb im deutschen Mobilfunk, später publiziert  in der Zeitschrift für Wirtschaftspolitik). Durch die geplante Fusion von O2 und E-Plus würde sich aber diese Situation gerade ganz fundamental ändern.

Wichtig ist auch, dass seit dem 30.6.2013 ein novelliertes Wettbewerbsrecht in Deutschland gilt. Um eine Fusion zu untersagen, muss nun nicht mehr eine marktbeherrschende Stellung begründet oder verstärkt werden (das war bis zum 30.6.2013 so). Seitdem reicht es nach §36 GWB schon aus, wenn „wirksamer Wettbewerb erheblich behindert würde.“ Gerade eine Fusion zwischen dem dritt- und viertgrößten Anbieter im Markt wird dadurch  einfacher, sollte das Bundeskartellamt den Fall übernehmen.

Die geplante Fusion ist in Teilen den verfehlten Regulierungsvorgaben der Europäischen Kommission zu verdanken. Die Monopolkommission hat das wiederholt kritisiert, bereits 2009 im Sondergutachten 56 (Tz. 126 und Tz. 176), und zuletzt im Sondergutachten 61 (Tz. 83). Die Europäische Kommission forciert seit 2009 die Konsolidierung des Mobilfunkmarktes und gräbt durch ihre Regulierungsvorgaben gerade den kleinen Anbietern das Wasser ab. In den letzten Jahren sind die sog. Terminierungsentgelte ganz drastisch abgesenkt worden, ebenso die Roaming-Entgelte. Das sieht vordergründig richtig aus, führt aber leicht dazu, dass die kleinen Anbieter nicht mehr am Markt bestehen können, weil man sie überall dort, wo sie noch Margen verdienen können, durch eine extrem drastische Regulierung austrocknet. Die Monopolkommission hatte 2011 jedoch festgestellt, dass „der Wettbewerb im Mobilfunk (…) maßgeblich von der gegenwärtigen Marktstruktur mit vier unabhängigen Netzbetreibern und einer größeren Anzahl von Serviceprovidern ab[hängt]. Gefährdungen für den Wettbewerb können von einer zu intensiven Regulierung der Mobilfunkmärkte und der bestehenden Asymmetrie bei der Ausstattung mit Flächenfrequenzen unterhalb von 1 GHz ausgehen.“ (siehe hier).

Während die Europäische Kommission im Festnetzbereich bereits umschwenkt und wieder stärker auf Investitionsanreize (in Breitband) achtet, soll der Mobilfunk nach wie vor nach wesentlich strengeren Kostenmaßstäben reguliert werden. Vordergründig profitieren die Verbraucher von diesen Preissenkungen – wenn nun aber ein Mobilfunker in Deutschland wegfällt, werden die Verbraucher die Zeche dafür nach meiner Einschätzung doppelt und dreifach zahlen, weil sie weniger Auswahl haben werden und die Wettbewerbsdynamik ziemlich gebremst werden dürfte.

Nachtrag (29.07.2013): Nils Lemberg hat mich zurecht darauf hingewiesen, dass zunächst einmal die Europäische Kommission für die Fusionskontrolle in diesem Fall zuständig ist (vgl. auch seinen Blog-Eintrag hier). Allerdings kann das Bundeskartellamt einen Antrag auf Verweisung stellen, um den Fall zu übernehmen. Andreas Mundt hat sich dazu bereits indirekt geäußert, wie das Handelsblatt berichtet.

Nachtrag II (06.08.2013): Wäre es für die Kunden nicht vorteilhaft, wenn ein großer Anbieter für eine bessere Netzabdeckung sorgen würde, mag man fragen, wie z.B. egghat und Jakob Steffen in ihren Kommentaren unten anmerken. In der Tat mag dies durchaus sein. Jedoch ist dafür keine Fusion erforderlich. Zum einen werden demnächst eine ganze Reihe von Frequenzen frei, die für den Mobilfunk genutzt werden können, auch ohne Fusion. Und zum anderen – und das ist noch wichtiger – ist auch ohne einen Unternehmenszusammenschluss eine gemeinsame Frequenznutzung durch vertragliche Vereinbarungen möglich. So hat z.B. in der Vergangenheit O2 das Netz von T-Mobile mit genutzt, ohne dass die Unternehmen sich gleich zusammengeschlossen haben. Man kann das Netz auf der einen Seite gemeinsam nutzen (durch sog. National Roaming-Vereinbarungen bzw. „Infrastructure Sharing“), aber auf der anderen Seite trotzdem um die Kunden konkurrieren. Das ist z. B. im Festnetz völlig normal, wo viele Anbieter das Netz der Deutschen Telekom mit nutzen, und das geht auch ganz ohne Fusion. Kartellrechtlich ausgedrückt sind diese Vorteile wohl nicht „fusionsspezifisch“, weil sie eben auch ohne Fusion realisiert werden können. – Kommentar dazu sollte in den nächsten Tagen auch in der Fuldaer Zeitung erscheinen.

Nachtrag III (06.08.2013): E-Plus-Tochter blau.de wagt heute einen interessanten Wettbewerbsvorstoß und schafft internationale Roaminggebühren (fast) ab. Auch dies belegt die Bedeutung von E-Plus für den Wettbewerb.

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9 Antworten to “Vier gewinnt: Fusion von E-Plus und O2 dürfte Wettbewerb erheblich schwächen”

  1. egghat (@egghat) Juli 29, 2013 um 2:31 pm #

    Ich bin ja der Ansicht, das ein Zusammenschluss dafür sorgen würde, dass auch „O2-Plus“ in der gleichen Liga spielen möchte wie die Telekom und Vodafone. D.h. ncht nur eine höhere Kundenzahl, sondern auch höhere Bandbreiten und vor allem eine bessere Versorgung in der Fläche, was sich aber nur bei höheren Preisen finanzieren lässt (und darum geht es Telefonica wahrscheinlich primär).

    Wir hätten dann am Ende eine Abwägung von „weniger Wettbewerb in den Ballungsräumen“ auf der einen und „mehr Wettbewerb auf dem Land“ auf der anderen Seite. Ich würde nicht komplett „aus den Latschen kippen“, wenn der Merger politische Unterstützung bekäme, wenn Telefonica verspräche, die Fläche besser zu versorgen.

    http://www.diewunderbareweltderwirtschaft.de/2013/07/kommt-der-e-pluso2-merger-durchs.html

    Hiermit bewerbe ich mich auf einen Lobbyisten-Job Pro Fusion 😉

    • haucap August 6, 2013 um 11:01 am #

      Jakob Steffen hat ja etwas Ähnliches angemerkt, meine Antwort dazu findet sich daher dort.

  2. Jakob Steffen Juli 30, 2013 um 11:03 am #

    Eine sehr interessante, ausführliche Analyse, Herr Kollege!
    Grundsätzlich würde ich Ihre Einschätzung, dass eine zunehmende Konzentration auf einem zunächst beliebigen Mobilfunkmarkt zu einer Verminderung des Wettbewerbs führen würde, teilen: Die Gefahr eines Parallelverhaltens aufgrund identischer Wettbewerbsstrategien ist definitiv gegeben.
    Doch im konkreten Fall des deutschen Marktes teile ich vollauf die Argumentation von egghat, wonach fortan im Zentrum des Wettbewerbs weniger die Preisgestaltung als vielmehr die bessere Versorgung in der Fläche und der Ausbau der Bandbreiten stehen werden: O2 und E-Plus sind ja erklärtermaßen der Ansicht, auf lange Frist nicht mehr gegen die beiden Großen bestehen zu können, weil Sie aufgrund ihrer Kostenstrukturen dazu nicht in der Lage sind, und andererseits ein (sehr teurer) Qualitätswettbewerb in punkto Netzausbau und Bandbreitenerweiterung nicht darstellbar ist.
    Es ist absolut richtig, dass dies letztlich auf die dargestellten, verkorksten Regulierungsanreize durch die Europäische Kommission zurückzuführen ist; das ändert aber nichts an der aktuellen Situation, dass auf der Grundlage bestehenden Rechts die Fusion von O2 und E-Plus nachvollziehbaren Gründen folgt, und m.E. hieraus eher ein Qualitätswettbewerb im Sinne des Beitrags von egghat folgen wird denn eine „tacit collusion“. Das mag in einem gewissen Zeitraum sogar zu steigenden Preisen führen; solange dem aber eine reale Mehrleistung entgegensteht, wäre es ökonomisch nicht zu beanstanden.
    Was meinen Sie, Herr Kollege?

    Mit großen kollegialem Respekt,
    Jakob Steffen

    • haucap August 6, 2013 um 11:00 am #

      Vielen Dank für die guten Kommentare und den wichtigen Hinweis auf die möglichen Effizienzvorteile der Fusion, die auch den Verbrauchern (besonders in der Fläche) zugute kommen könnten.

      Ich bin auf den Punkt nun auch in einem Kommentar eingegangen, der in den kommenden Tagen in der Fuldaer Zeitung erscheinen soll:

      Konkret: Wäre es für die Kunden nicht vorteilhaft, wenn ein großer Anbieter für eine bessere Netzabdeckung sorgen würde? In der Tat mag dies durchaus sein. Jedoch ist dafür keine Fusion erforderlich. Zum einen werden demnächst eine ganze Reihe von Frequenzen frei, die für den Mobilfunk genutzt werden können, auch ohne Fusion. Und zum anderen – und das ist noch wichtiger – ist auch ohne einen Unternehmenszusammenschluss eine gemeinsame Frequenznutzung durch vertragliche Vereinbarungen möglich. So hat z.B. in der Vergangenheit O2 das Netz von T-Mobile mit genutzt, ohne dass die Unternehmen sich gleich zusammengeschlossen haben. Man kann das Netz auf der einen Seite gemeinsam nutzen (z. B. durch sog. National Roaming-Vereinbarungen oder „Infrastructure Sharing“), aber auf der anderen Seite trotzdem um die Kunden konkurrieren. Das ist z. B. im Festnetz völlig normal, wo viele Anbieter das Netz der Deutschen Telekom mit nutzen, und das geht auch ganz ohne Fusion. Kartellrechtlich betrachtet sind diese Vorteile wohl nicht „fusionsspezifisch“, weil sie eben auch ohne Fusion realisiert werden könnten.

      • Jakob Steffen August 8, 2013 um 10:00 am #

        Besten Dank für die interessante Replik!

        Ihre Argumente sind natürlich stichhaltig: Sicherlich wäre eine Fusion nicht zwingend notwendig, um die bewussten Effizienzgewinne zu heben. Allein: Auch Absprachen unter den Wettbewerbern zum infrastructure sharing müssten natürlich vom Kartellamt laufend überprüft werden, da sie freilich ebenso wie eine Fusion Potentiale für wettbewerbsschädliche Absprachen – sozusagen „off record“ – beinhalten können, allerdings ohne die Garantie, dass wie im Fall der Fusion mittels einheitlicher Netzbetreibung und entsprechender Verschlankung der Kostenstrukturen dann tatsächlich auch alle Effizienzpotentiale gehoben würden.

        Es bleibt wohl das alte Dilemma: Eine Fusion ist an sich nicht nötig, eine Verhandlungslösung in einem Oligopolmarkt wie dem vorliegenden ist aber gleichfalls missbrauchsanfällig. Jedenfalls wird es sehr spannend sein, die Entscheidung und zugehörige Begründung der KollegInnen vom Kartellamt sowie der Bundesnetzagentur zu verfolgen – und diese Diskussion war vorab schon mal eine Bereicherung dazu, vielen Dank! 🙂

      • egghat (@egghat) August 8, 2013 um 11:18 am #

        Der Hinweis auf mögliches Sharing der Infrastruktur ist ein interessanter, der als Alternative für die Fusion einige Möglichkeiten erfinden.

        Aber ganz konkret: Ist das Infrastruktursharing eine aktuell erlaubte Möglichkeit? Ich meine mich nämlich daran zu erinnern, dass das nicht so einfach ist. Sprich ohne Antrag an die Regulierungsbehörde geht das nicht. Das Thema war gestern auch in der aktuellen Ausgabe (115) des Podcasts von MobileMacs (oder jetzt neu Freakshow), in der der Verantwortliche für den Aufbau der Mobilfunkinfrastruktur (Clemens) berichtete, wie kompliziert der Aufbau der zusätzlichen Infrastruktur für T-Mobile, Vodafone und O2 war. Und zwar genau aus diesem Grund: Sie dürfen sich den Funkmast *nicht* teilen.

        (In Schweden ist das wohl komplett anders, da heisst das Mobilfunknetz „Sverige“ und dort bucht man sich ein. Welcher Anbieter das Netz gerade betreibt, erfährt man als Kunde nicht einmal. Das ist natürlich Infrastrukursharing extrem, aber in einem so großen Land auch nicht anders machbar.)

  3. Tobias J. Klein August 14, 2013 um 12:34 pm #

    Sehr interessante Diskussion! Aber ein Aspekt kommt mir noch ein bisschen zu kurz hier: Ist es denn so klar, ob es zu hoeheren Investitionen und damit zu besseren Netzen in 5 Jahren kommen wird, wenn es 4 Anbieter gibt und nicht 3?

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